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习近平基层民主建设思想的浙江发微

来源:中央统战部网站 2018-07-10

提要:民主之魂在民众,民主之根在基层,基层民主建设在促进国家治理体系和治理能力现代化中具有十分重要的地位。习近平在浙江工作期间,在推进基层民主建设中形成了一系列独到而深刻的思想论述,主要包括:发展基层民主是化解矛盾、促进和谐、固本强基的必由之路;发展基层民主必须坚持正确的政治方向;发展基层民主的根本目的是让人民真正当家作主。考察浙江特色发展基层民主之路,必须正确把握和处理由点到面与由浅入深、基层民主与平安浙江、基层民主与法治浙江、顶层设计与基层探索等基本关系。党的十八大以来,积极推进基层民主的发展已经成为习近平治国理政新思想新战略的重要组成部分,其中很多从浙江萌发、一脉相承、接续发展,浙江对发展基层民主的实践探索为丰富和发展习近平新时代中国特色社会主义思想作出了积极贡献。


关键词:基层民主浙江探索 习近平 新时代 萌发地


作者:杨卫敏,男,中共浙江省委统战部副巡视员(杭州 310025)。


党的十八大以来,积极推进基层民主的发展已经成为习近平治国理政新思想新战略的重要组成部分。民主之魂在民众,民主之根在基层,基层民主作为国家治理体系中的一个重要环节,在国家治理体系和治理能力现代化中具有十分重要的地位。浙江是市场经济先发地区,市场经济引发的社会活力自然推动着、促成着基层民主建设,由此,浙江也自然成为基层民主发育较早的省份之一。习近平同志在浙江工作期间,审时度势,因势利导,因地制宜,积极探索,既注重基层民主建设,又有序有效地推进基层民主建设,不但不少工作走在全国前列,而且为基层民主的健康发展提供了一系列具有探索性、开创性的经验和启示。


一、习近平在浙江工作期间关于基层民主建设的思想和实践


习近平2002年10月至2007年3月在浙江工作期间,是我国进入了党的十六大提出全面建设小康社会目标的新世纪新阶段,浙江作为市场先发地区、沿海发达地区和开放前沿地区,非公经济面临全球化的挑战和转型升级的考验,各类新阶层群体大量涌现,随着利益调整、阶层分化和矛盾凸显,社会各界利益诉求和政治参与的意愿逐渐高涨,在此背景下,全省各地对基层民主建设的探索也方兴未艾。此间,无论浙江省委召开的相关会议、出台的相关文件,还是习近平同志的相关讲话和署名文章,业已敏锐感知和深刻认识到加强基层民主建设的重要性和紧迫性。具体表现为:一方面认真贯彻中央方针、政策、规定,加强规范引导;另一方面结合浙江实际尊重和鼓励各地对基层民主的具体探索和实践。


1.发展基层民主是化解矛盾、促进和谐、固本强基的必由之路


一是提出用基层民主的办法解决基层矛盾。习近平同志指出,基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”,也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”[①]。浙江一些地方的基层干群关系一度紧张,新中国成立以来的第一次民告官案件就发生在浙江温州苍南县(1988年)有数据表明,此后20年间民告官案件以每年40%的速度递增,到2009年累计55000多起[②]。如何从“为民作主”转向“让民作主”,化“对抗”为“对话”?习近平同志创造性地提出,基层矛盾要用基层民主的办法来解决。推进基层民主建设是实现政治稳定、社会和谐的重要保证,基层民主越健全,社会就越和谐。基层组织和基层干部要提高构建社会主义和谐社会的能力,就要大力提高通过民主方法来解决基层矛盾的能力,自觉加强民主作风的修养,不断创新领导方式和工作方式,综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段,提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力[③]。习近平同志强调要“进一步落实好群众的知情权、参与权、选择权和监督权;切实疏通民主渠道,拓宽民主途径,丰富民主形式,以党内民主推动人民民主;要善于运用民主协商的方式解决人民内部的矛盾和问题,把矛盾解决在基层,解决在萌芽状态”[④]。


二是强调推进民主法治与和谐社会建设必须夯实基层基础。习近平同志指出,社会主义和谐社会的首要特征是民主法治。基层是民主政治的发源地和实验田,而民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作,都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的。人民群众的素质觉悟越高,民主素养越好,基层民主机制越健全,社会就越和谐稳定[⑤]。2005年浙江省委十一届六次全会(扩大)通过的关于“平安浙江”建设的决定,把“基层基础工作扎实有效,政治体制改革稳步进行,权力的运行、制约和监督机制逐步完善,公民有序的政治参与进一步扩大”作为指导原则和工作目标[⑥]。


三是强调基层民主建设事关巩固党的执政基础和扩大党的群众基础。习近平同志指出:“政之所要,在乎民心”。解决人民内部矛盾需要各级领导干部牢固树立群众利益无小事的观念,把群众工作做实做细做好。同时,要畅通民意表达渠道,引导群众以理性、合法的方式表达诉求,不断促进党群干群关系的和谐[⑦]。


2.发展基层民主必须坚持正确的政治方向


一是不能照搬别国民主发展模式。习近平同志指出,推进民主当然重要,但是民主模式具有多样性、复杂性,究竟选择什么样的民主模式,取决于一国的具体国情。如果硬把它们照搬到别的国家,就有可能“水土不服”,产生“南橘北枳”的后果。我们要借鉴人类政治文明的有益成果,但决不能盲目照搬别国民主发展模式[⑧]。在基层调研时,习近平同志还形象地列举了“驴马理论”,指出“民主选举”仅仅是个“马蹄”,推进民主政治建设如果光是换个“马蹄”,倒还不如不换[⑨]。


二是必须坚持党的领导。习近平同志强调指出,要旗帜鲜明地反对那种假民主、假借法治来否定党的领导的错误倾向。他指出,“党的基层组织是构建和谐社会的基石和支撑。基层党组织要围绕建设和谐社会的工作,进一步发挥领导核心和战斗堡垒作用,切实做好机关、企业、农村、城镇社区和学校、文化团体的党建工作,以服务群众为重点,扩大党的工作覆盖面,构建基层党建工作新格局”[⑩]。为巩固党在农村的执政基础和群众基础,从2003年开始,浙江从各级机关挑选一批党员干部下农村,基本实现全省每个行政村都派驻一位农村工作指导员,推动党委、政府工作重心下移[11]。


三是必须纳入法制轨道。习近平同志指出,民主必须在法制的轨道上运行。没有法治的民主,是无政府的民主,就是“文化大革命”式的“大民主”[12]。建设“法治浙江”是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的有效途径和具体实践 [13]。建设“法治浙江”,就是要在坚持中国特色社会主义民主政治方向的前提下,推进全省人民民主的制度化、规范化和程序化,把人民群众的民主要求,包括人的权利、人的利益、人的安全、人的自由、人的平等、人的发展等,全面纳入法治化轨道,使公民的政治参与既能够在具体的制度上得到保障,又能够在有序的轨道上逐步扩大,进一步巩固发展民主团结、生动活泼、安全和谐的政治局面,更好地调动人民群众的积极性和创造性,同心同德加快浙江现代化建设 [14]。在2005年初提出“法治浙江”理念后的一年多里,习近平同志亲自领衔主持课题调研,先后深入基层40多个乡村、社区和单位开展专题调研。2006年浙江省委十一届十次全会通过的《建设“法治浙江”的决定》强调要“扩大基层民主”,提出要“认真总结和推广我省各地在健全基层自治组织和民主管理制度等方面的经验和做法”,包括“完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制;完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区;坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度,保障职工的合法权益”,强调“保证人民群众依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”[15]。


3.发展基层民主的根本目的是让人民真正当家作主


一是强调基层民主自治“四位一体”配套完善。习近平同志指出,村级民主政治建设的方向十分明确,就是积极推行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。他多次强调民主选举不是民主政治建设的全部,一选了之肯定会出乱子,“半拉子”的民主,会造成“选时有民主,选完没民主”,反而把原有的秩序都搞乱了。因此,“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”都要配套完善起来;与此同时,基层党组织要发挥领导核心和战斗堡垒作用”[16]。“推进基层民主自治,健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项制度”,被写入了《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》[17]。


二是强调多形式扩大公民有序的政治参与。习近平同志主政浙江伊始,就提出要认真总结推广各地在丰富民主形式、拓宽民主渠道上的做法和经验,积极稳妥有序地推进基层民主政治建设。他强调要不断加强和扩大基层民主,积极推进政务公开,完善村民自治和城市居民自治,完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度,切实维护人民群众当家作主的权利 [18]。


三是引导和支持开展民主协商探索。基层民主协商是1999年浙江温岭等地基层干部群众首创的,也是习近平同志在浙江工作期间积极倡导的 [19],是浙江基层民主的一大创新特色。习近平同志要求各地,“不断创新领导方式和工作方式,综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段,提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力。”[20] 他强调要完善矛盾纠纷排查调处制度,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,逐步筑起基层这个维护社会稳定的第一道防线 [21]。2005年夏,习近平同志调研金华基层民主建设后不久,年底金华市金东区东孝街道便首创“街道议政会”,主要任务有两项:一是定期听取街道办事处对本区域内的经济社会发展、财政预算、重点项目等安排以及执行情况的通报,讨论后提出意见、建议;二是开展调查研究,及时听取并反映人民群众对本街道工作提出的意见、建议,协助办事处推行工作。此后,浙江各地积极开展基层民主协商,形成了各具特色、富有成效的做法 [22]。


四是探索创新其他渠道和形式。在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的前提下,民主应是不拘形式的,基层民主建设的形式多样正是基层活力、民主活力的体现。习近平同志在浙江工作期间一再倡导,要搭建多种形式的沟通平台,建立规范的对话和协商机制,拓宽和畅通各阶层和群体利益诉求的表达渠道,引导群众理性合法地表达利益诉求,把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。他强调要完善党政领导干部和人大代表、政协委员联系群众制度,健全领导下访、约访等制度,落实信访工作责任制。要充分发挥各级人民代表、政协委员、各民主党派在反映社情民意中的作用,建立经常性的政府与群众信息互通机制 [23]。2003年9月18日,时任浙江省委书记的习近平率部分省领导以及省直15个部门负责人到浦江县下访,开了全国省级领导干部下访的先河。习近平同志指出,变群众上访为领导下访,这不是信访工作的唯一形式,也不是越俎代庖,取代基层工作,而是一种思想观念的转变,一种工作思路的创新,一种行之有效的机制,一种发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道[24]。后来的长期实践表明,实行领导下访制度推动各地解决了一大批群众反映强烈的问题。


二、基层民主建设浙江特色之路的基本内涵


浙江在发展基层民主的实践中走出了一条民主建设的特色之路,这条特色之路内涵丰富,这其中,正确把握和处理好一些基本关系是重中之重:自下而上与自上而下的关系、顶层设计与基层探索的关系、党的领导与人民当家作主的关系、选举民主与协商民主的关系、民主选举与民主管理、民主决策、民主监督的关系、基层民主与法治建设的关系、发展基层民主与构建和谐社会的关系、基层民主建设与社会治理的关系、扩大诉求与有序参与的关系、坚守与创新的关系、形式与内容的关系、盆景与风景的关系、体制内与体制外的关系以及分工与合作的关系等。本文于此择其要者进行探讨:


1.由点到面与由浅入深


十多年来,浙江省在政治文明建设和探索基层民主方面深耕细作、接续发展、全面推进,如以“海推直选”和“代表票决制”为主要形式,实现村官村民选;以民主恳谈听证和重大村务公决制度为主要途径,实现村策村民定;以村务公开和村民自治为主要载体,实现村务村民理;以建立健全村务监督委员会为主要突破口,实现村事村民管。浙江基层民主实践探索表明:让百姓当家作主,实现村民自治和城市居民自治,民主之花才能开遍基层 [25]。在基层民主实践探索过程中,浙江先后创出温岭民主恳谈、乐清人民听证、武义村务监督、诸暨升级版“枫桥经验”等基层民主和社会治理方面的亮点。这其中,有的当时就获得“中国地方政府创新奖”[26],有的作为先进经验在全国推广,它们构成了浙江在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方面探索的亮点之代表。


武义县后陈村的村务监督是最值得关注的经典案例之一。武义县后陈村全村347户,900多名村民。本世纪初,由于监督缺失,财务不公开、决策不民主,导致村务纠纷不断。2004年,武义县在该村试点,在原有村级组织架构基础上,增设了一个民主监督常设机构——村务监督委员会,实行村务管理权与监督权分离的工作模式,解决了民主选举后监督缺位、乏力的问题,开全国先河,得到了时任省委书记习近平的关注重视和倡导推行。目前,这一做法已在全国推开。浙江省3万多个村(社区)全部设立村务监督委员会和社区监督委员会。


此外,按照习近平同志的指示,诸暨市把基层协商民主引入“枫桥经验”领域,打造“枫桥经验”升级版。2003年11月,习近平同志指出,必须始终站在改革发展稳定大局的高度,去思考、去实践、去创新“枫桥经验”,通过改革发展促进社会稳定,在社会稳定中推进改革发展。2006年浙江省委提出,创新发展“枫桥经验”,完善矛盾纠纷调处机制,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,有效预防和化解人民内部矛盾,努力把矛盾解决在基层、化解在内部、消除在萌芽状态 [27]。由此,在毛泽东同志批示后的半个多世纪里,发源于诸暨枫桥镇的“枫桥经验”,与时俱进、历久弥新,展现出越来越强大的生命力,显示出越来越重要的时代价值。2013年10月,习近平同志就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示,强调各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好,将民主协商引进枫桥经验。目前,枫桥积极探索法治、德治、自治“三治合一”的社会治理新模式。


浙江的基层民主探索之路,与“首创”相伴,与“民生”相依,与“权利”相连,由点到面、由浅入深、由此及彼,为中国基层民主建设提供了更多可供复制、推广的浙江经验。


2.基层民主与“平安浙江”


基层自治是社会治理的重要组成部分,浙江省各地基层民主建设的先行先试也为创新和推进社会治理、构建社会主义和谐社会夯实了民意基础、培育了治理体系、激发了社会活力。在社会转型发展的大背景下,如何由社会管理向社会治理转变,是中国政治社会发展中亟待破解的一大难题。早在2003年,浙江省委召开全省城市社区工作会议,习近平同志在会上指出,要按照宪法和城市居民委员会组织法的要求,正确处理政府行使职能与社区居民自治的关系,避免“一管就死、一放就散”,逐步提高社区的自治能力。要在社区党组织的领导下,按照“党为核心、议行分设”的要求,建立和完善社区成员代表大会、社区居委会、社区议事协商委员会等社区自治组织,加强以社区成员为主体、以社区服务为目的的社区民间组织的培育,开展群众性社区服务,保障社区自治权利。他特别强调,要理顺政府部门与社区的关系,转换政府角色,从过去的领导、指令、管理转到协调、指导、服务上来,充分尊重和支持社区的自治权利,不直接插手社区事务,不包办社区工作,使社区有充分的自治权、参与权、监督权。要按照政事分开、政社分开的原则,对社区居委会和政府部门的职责进行清理、划分,把原来由政府包揽或由企事业单位包办的居民服务、居民管理职能归还给社区,逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展[28]。其后,浙江各地加快基层民主建设,将自治与德治、法治相结合,通过“网格化管理、组团式服务”提升社会治理效能,在全省范围内形成人人参与、人人尽力、人人享有的自治氛围,创新社会治理模式,不断完善社会治理体系,筑牢平安和谐社会根基。2006年4月20日,慈溪市五塘新村成立首个“和谐促进会”。这是新老村民共同参与自治管理的一种社会管理创新模式。这一做法获得第六届中国地方政府社会管理创新奖。


3.基层民主与法治浙江


民主与法治,是一枚硬币的两面。如何让它们各司其职又水乳交融,发挥出最大功效?这不是一个简单的技术问题,而是重大而深刻的政治创举。对此,浙江的做法是:通过制定村规民约、建立人民调解委员会,实现“依靠群众就地化解矛盾”,强化基层百姓的法治意识;通过严厉打击村社选举的违法违纪行为,倒逼基层干部提升运用法治思维和法治方式解决问题的能力;通过民主法治村建设,提升基层的法治水平,不断擦亮法治的价值底色。从1996年浙江省委提出依法治省的目标要求,到2000年省委作出关于进一步推进依法治省的决定,再到2006年省委作出建设“法治浙江”的重大决策,可见建设“法治中国”在省域层面的大胆实践与创新探索。习近平同志在2006年浙江省委十一届十次全会上指出,建设“法治浙江”,就是建设社会主义法治国家在浙江省的具体实践。浙江经济社会发展较快,可以在法治建设方面进行积极探索 [29]。


2006年以来,浙江省人大及其常委会共制定(修订)地方性法规110件,修改和废止73件,内容涉及经济发展、政权建设、环境保护、社会治理和公民权利保护等各个方面,基本形成了与国家法律相配套,与浙江经济社会发展相适应的比较完备的法规体系。十年间,浙江立法完成了一次重大跨越,为中国特色社会主义法律体系的形成提供了有益经验,成为法治浙江建设进程中的一个耀眼路标 [30]。另外,从2009年开始,浙江省司法厅在国内率先建立公益、专业、便民的司法行政法律服务中心,为群众提供窗口化一站式服务,并大力开展“法律服务进社区(村)”活动。目前,所有县(市、区)均已建立法律服务中心,基本实现村居都有法律顾问,唱响了城乡公共法律服务一体化的浙江“好声音”。


4.顶层设计与基层探索


党的十八大后,习近平同志多次强调,鼓励基层群众解放思想、积极探索,推动改革顶层设计和基层探索互动。浙江十多年的实践表明,基层民主探索既要符合国家现有法律法规和党的有关政策,又要尊重基层干部群众的创新勇气和智慧,惟其如此,才能有序有效发展。浙江作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地,把贯彻落实好党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央关于社会主义民主建设的要求,与总结经验、扬长避短、接续发展有机结合起来,推动基层民主迈上新的台阶。 2017年11月,浙江省委十四届二次全会通过的《关于高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜奋力推进“两个高水平”建设的决定》,明确提出“要健全人民当家作主的制度体系”。其中包括:扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督;巩固基层政权,坚持和完善基层群众自治制度;建设更高水平的法治浙江;提升社会治理现代化水平。这些都是在过去浙江民主法治与和谐社会建设基础上的接续探索发展。


三、对新时代中国特色主义民主政治建设的贡献和启示


浙江在基层民主实践上的探索丰富了中国特色社会主义“五位一体”建设的内涵,习近平同志在浙江工作期间关于基层民主建设的思想论述也理应成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。从实践和理论上考察这一思想的形成和发展脉络与独特贡献,不仅对于推进中国特色基层民主建设具有现实指导意义,对于我们更好地认识和把握习近平新时代中国特色社会主义思想的实践基础和理论来源也十分必要和重要。


1.党的十七大以来我国基层民主建设取得新的显著成就,充分吸收了浙江实践探索的经验做法


党的十七大报告对基层自治制度作了专门论述,将其上升为我国三项基本政治制度之一。相关论述明确提出了三个方面的要求:要求以保障人民的民主权利作为基层群众自治工作的指导思想;要求发展基层民主政治要从加强基层党组织的民主建设着手;要求基层群众自治应当遍及所有的基层群众组织。党的十八大报告提出要完善基层民主制度,同时专门论述协商民主,提到要积极开展基层民主协商。多年来,我国基层民主建设取得长足地发展,吸收了包括浙江在内的各地对基层民主建设的积极探索的经验做法。其中主要包括:一是必须始终坚持党的领导,把党的领导贯穿于基层群众自治机制建设全过程、各方面,确保基层民主建设始终沿着中国特色社会主义政治发展道路前进;二是必须长期坚持、全面贯彻人民当家作主的要求,不断丰富民主形式、拓宽民主渠道,既保证人民依法实行民主选举,也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督,切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象;三是必须依法推进基层群众自治制度建设,用法治保障基层民主,切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的问题,避免出现无章可循、混乱无序的状况;四是必须积极推进社会治理创新;五是必须全面夯实基层基础,把问题解决在基层,把矛盾化解在基层;六是必须适应基层实际,顺应群众需要,切实把协商民主落实到基层决策管理的各个方面[31]。


2.基于浙江的探索实践为习近平同志关于推进社会主义民主,特别是基层民主建设思想的形成提供了源头活水


党的十八大以来,习近平总书记就推进社会主义民主政治建设作出一系列重要论述,多次强调要坚持和完善基层群众自治制度,发展基层民主,保障人民依法直接行使民主权利,为基层民主建设提供了有力指引和重要理论支撑。其主要思想内核包括:必须始终坚持党的领导,走中国特色社会主义政治发展道路;必须把人民当家作主作为核心要求,切实保障人民民主权利;必须不断完善制度机制,推进基层民主法治化;必须不断拓展实现形式,推进协商民主广泛深入发展。这其中的许多观点和论述,都可以在习近平同志在浙江工作期间的论述和探索中找到源头。如:习近平总书记指出,要完善基层民主制度,畅通民主渠道,健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制,促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象;实行人民民主,保证人民当家作主,要求治国理政大政方针在人民内部各方面进行广泛商量,涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层,要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商;人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利,人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是形式主义的;民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的;保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话,必须落实到国家政治生活和社会生活之中;党的一切执政活动,国家的一切治理活动,都要尊重人民主体地位,尊重人民首创精神,拜人民为师,把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中,使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政 [32]。这些思想论述,与习近平同志在浙江期间的相关论述或在浙江推进基层民主建设的做法,可以说是一脉相承乃至一以贯之、接续发展的。


3.为着眼“两个一百年”目标的我国基层民主发展提供前瞻启示


中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央把握时代大势,适应实践新要求,顺应人民新期待,提出推进中国特色社会主义民主政治建设的新理念新思想新部署,为健全基层群众自治制度和发展基层民主指明了前进方向、提供了根本遵循。党的十九大报告指出,要改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家;扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。特别是提出了要“巩固基层政权,完善基层民主制度,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。要不断促进社会公平正义,形成有效的社会治理、良好的社会秩序,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。要打造共建共治共享的社会治理格局”。“要加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这些要求,浙江都有探索而且方兴未艾,可以在先行先试基础上为全国提供有益借鉴和启示。例如:十九大提出了实施乡村振兴战略,2018年1月党中央和国务院还专门出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》,习近平总书记提出,要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,是实现乡村善治的有效途径。要以党的领导统揽全局,创新村民自治的有效实现形式,推动社会治理和服务重心向基层下移。要丰富基层民主协商的实现形式,发挥村民监督的作用,让农民自己“说事、议事、主事”,做到村里的事村民商量着办 [33]。浙江不少地方近几年一直在探索开展乡贤治理,创出了一些特色做法,也取得了较好的成效。


着眼未来“两个一百年”,在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,基层民主如何寻求新的发展空间?这是中国基层民主进一步发展和推进的关键所在。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,考察浙江基层民主发展之路和习近平同志在浙江工作期间的相关论述,至少有以下三点前瞻性启示:


第一,“四个民主”协调发展是基层民主有序有效的发展方向。1993年国家把基层民主的内涵由原来的自我管理、自我教育和自我服务提升为“四个民主”:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。如前文所述,在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机结合的大前提下,浙江对“四个民主”特别是后三个民主成功探索,亮点纷呈,可供借鉴。而习近平同志一脉相承、一以贯之的系列精辟论述,则为新时代中国特色社会主义基层民主建设指明了前进方向。


第二,发展基层民主与推进基层法治建设、社会治理有机统一、相得益彰。民主与法治历来相辅相成、不可分割;在新时代,社会治理离不开与之相应的民主环境,民主与法治是社会治理的基本特征。有学者认为,在我国基层民主建设和发展过程中,社会管理权力得到重新配置,政府在自我定位和调适中,形成了民众通过组织化、法治化、有序参与社会公共事务和社会管理的基层治理模式,实现了从政府一元主体逐渐向多元主体协同参与转变 ①[34]。习近平同志在浙江期间倡导的“平安浙江”、“法治浙江”建设,到今天仍在深化发展。实践表明,发展基层民主与推进基层法治建设、社会治理和构建和谐社会息息相关、密不可分,既相互促进又殊途同归。发展基层民主与推进基层法治建设、社会治理有机统一、相互促进的过程,不仅体现了国家权力与其他社会力量的互动,也是从传统社会管理逐渐走向现代社会治理的过程,从而推进国家治理体系和治理能力现代化。


第三,强化基层党建是发展基层民主的根本保证。党的十九大报告强调:“党是领导一切的。”把推进基层民主建设置于党的领导下,这充分体现了执政党对人民意愿和人民权利的尊重,有利于密切党与人民群众的联系,推动改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家。有学者研究后认为,一段时间以来,一些地方基层社会治理中深层次问题不能得到有效解决,其深层原因在于行政管理权分割导致基层党组织失去了政治功能(社会动员能力下降),基层社会最终依赖于“能人治理”。基层民主发展取决于党的领导能力,因而解决基层社会治理中出现的深层次问题,根本在于提升党的领导能力,在领导理念、领导方式、领导体制上进行创新,根据中国特色社会主义发展实际,探索切实可行的基层民主 [35]。关于这一点,习近平同志在浙江工作期间多有论述,多次强调在基层民主建设中,基层党组织要发挥领导核心和战斗堡垒作用 [36]。浙江各地十多年来的基层民主探索中,无论是基层选举还是民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,基层党组织都从中发挥了指导、领导、组织和推动的作用。事实表明,坚强的基层党组织可以确保基层民主发展政治上不走偏,同时实现让人民真正当家作主和依法治国。


[①] 参见习近平:《之江新语》,杭州:浙江人民出版社,2007年版,第239页。


[②] 参见《行政诉讼法实施20周年——20年,“民告官”十大经典案例》,《钱江晚报》2010年9月28日。


[③] 参见习近平:《之江新语》,杭州:浙江人民出版社,2007年版,第226页。


[④] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中央党校出版社,2006年版,第427-428页。


[⑤] 《习近平:基层民主越健全,社会越和谐——中共浙江省委书记习近平最近在衢州调研基层基础工作时说》,《人民日报》2006年9月25日。


[⑥] 习近平:《建设“平安浙江”促进社会和谐稳定局——在省委十一届六次全体(扩大)会议上的报告》(2014年5月10日),《浙江年鉴》(2005年卷),第6页。


[⑦] 参见习近平:《之江新语》,杭州:浙江人民出版社,2007年版,第237页。


[⑧] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中央党校出版社,2006年版,第361页。


[⑨] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中央党校出版社,2006年版,第381-382页。


[⑩] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中央党校出版社,2006年版,第360页。


[11] 习近平:《在浙江省第十届人民代表大会第一次会议上报报告》(2003年1月16日),《浙江年鉴》(2003年卷),第26页。


[12] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中央党校出版社,2006年版,第361页。


[13] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中央党校出版社,2006年版,第355页。


[14] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中央党校出版社,2006年版,第355页。


[15] 《浙江年鉴》(2007年卷),第21页。


[16] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中央党校出版社,2006年版,第381-382页。


[17] 《浙江年鉴》(2006年卷),第29 页。


[18]参见《浙江年鉴》(2003年卷),第26页;《浙江年鉴》(2004年卷),第8页。


[19] 参见杨卫敏:《基层协商民主是我国协商民主建设的重中之重》,《中央社会主义学院学报》,2014年第5期。


[20] 习近平:《之江新语》,杭州:浙江人民出版社,2007年版,第226页。


[21] 习近平:《之江新语》,杭州:浙江人民出版社,2007年版,第239页。


[22] 参见杨卫敏:《从“温岭模式”到浙江特色——浙江省各地探索基层协商民主的实践及启示》,《观察与思考》,2016年第7期。


[23] 《浙江年鉴》(2007年卷),第6页。


[24] 习近平:《之江新语》杭州:浙江人民出版社,2007年版,第54页。


[25]吕苏娟:《基层民主探索浙江铿锵足音》,《浙江日报》2017年9月15日。


[26] 温岭民主恳谈、武义村务监督、乐清人民听证分获2004年、2007年和2012年“中国地方政府创新奖”。


[27] 《浙江年鉴》(2007年卷),第6页。


[28] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中共中央党校出版社,2006年版,第381-382页。


[29] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中共中央党校出版社,2006年版,第361页。


[30]参见吴坚:《浙江新时期的立法路线图》,《今日浙江》,2016年第10期。


[31] 参见中共民政部党组:《党的十八大以来中国特色基层民主建设的显著成就》,《求是》,2017年第11期;《中共党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》(上),北京:法律出版社,2017年版,第460页。


[32]参见《习近平关于发展社会主义民主政治系列重要讲话》,人民网,2016年5月4日。


[33] 参见《中央农村工作会议在北京举行》,《人民日报》2017年12月30日。


[34] 郑钧蔚:试论社会治理与基层民主的关系,《科学中国人》 , 2015年第7期。


[35] 董亚炜:《党的领导能力提升与基层民主发展》,《社会科学》,2017年第12期。


[36] 习近平:《干在实处走在前列》,北京:中共中央党校出版社,2006年版,第381-382页。

(原载于《观察与思考》)