打造“西湖蓝”要特别注重“协同”治理

□隗斌贤

目前，杭州湾地区出现多种污染物共存的复合污染类型和显著的局部污染与区域污染相结合、污染物之间相互耦合的特征，对公共健康和经济社会发展、生态文明建设影响较大。随着G20峰会的来临，如何打造“西湖蓝”已成为最为紧迫的问题之一。一方面是日趋严格的防治措施，另一方面却是人们并未直接感受到空气质量的改善。究竟问题出在哪里，出路何在？

首先，面对来势凶猛的雾霾需要勇气反思。一是不能因为行政体制的分割性和雾霾的跨域传输而忽视自身的责任，甚至“怨天尤人”；二是不能“等来风”或是“寄托”于全面停产、停业，心存侥幸或有最后杀手锏；三是“应景”式治理，对雾霾产生的机理缺乏研究，治理措施停留在“表态”或应急式的碎片化状态，没有系统性、科学性、综合性的长效治理模式与机制；四是应急方案“不应急”，许多地区都制订了雾霾应急预案，但缺乏应急行为，而且由于一些部门的不作为使应急措施得不到有力执行，出现问题后纷纷规避；五是对全面建成小康社会的环境短板如何补缺乏长远的统筹谋划，产业结构、能源效率、城市规划的“优化”缺乏反思，已成为雾霾频发的“病根”。

其次，打造“西湖蓝”需要“应急”，更需要“协同”治理。一是要完善大气污染跨域治理的法规和监管体系，使监管机制建设与立法同步。今年1月1日起实施的《大气污染防治法》号称史上最严，对“重点区域大气污染联合防治”以及源头治理、总量控制、信息公开及处罚等作出了详细规定，但强制约束力不足，而且缺乏地方政府之间的横向合作规定。为此，浙江省可以先行一步，尽快出台“跨域协同治理公约”，明确各级政府环境治理职责的划分，同时取消涉及地方保护主义的规定，为地方之间跨域协作提供法规保障。要明确规定在规划环评会商、联合执法、预案协同、信息共享等方面建立区域协作机制。还要根据不同地区的气候、污染排放特征和相应的发展水平，制作健全的排放清单，建立全省统一的监督网络，对构成雾霾天气的各种污染物及其来源进行监控，并面向社会公布，自觉接受社会各界的监督。二是构建多元主体的跨域协同治理新模式，增强协作的刚性和可操作性。空气污染的公共性和外部性要求政府承担主要的治理责任，可以说是核心主体，主要是通过法规、行政和经济手段进行调控与干预，发挥政府主导作用。同时又要发挥企业、市场、第三方和公众媒体的重要参与主体的作用。企业是污染源，承担着源头治理的责任。公众不仅是环境的受益者，也是保护者。而第三方和媒体更重要的是承担监督的责任，保障环境正义和生态公平。如何使上述主体互动协同、形成基于集体行动的合力，这也是政府的责任。三是健全协同治理的法律责任主体，构建跨域环境治理的激励、约束和监督机制。建立激励机制和激励手段来推动政府间跨域合作的进行，使用政策手段对于地方政府参与跨域空气污染治理给予支持。同时改革地方政府和官员的绩效考核指标，环境效益与社会效益必须作为考核指标充分考量，以实现地方政府空气污染跨域合作治理的常态化。建立行为约束机制，通过规章制度来规范政府的行为，具体包括在地方政府的跨域合作治理过程中，可以明确参与主体合作规章与明确违反合作规章所需要承担的责任，同时也应该明确参与主体因为违规操作而造成经济损失时所要承担的经济责任。还要组建包括独立第三方和公众在内的跨域的权威监督机构，建立制度化监督体系、完善监督程序，负责对跨域合作治理项目的执行进展情况进行即时监督与跟踪评估。