党的十八大召开后，以习近平为总书记的党中央高度重视沿边地区发展。近几年间，习近平总书记先后考察了内蒙古、新疆、云南等沿边省区，提出了指导各有关边境省区发展与建设的一系列重大战略思路。习近平总书记提出的“一带一路”建设，直接贯穿有关边疆省区并将惠及沿边地区发展。而党中央、国务院在一系列重大政策文件中一再重申“继续实施区域发展总体战略”，也赋予了因西部开发而兴起的兴边富民政策以现实的理论与政策基础。上述重大政策与决策的区域交汇点，就在沿边地区。2015年的《政府工作报告》再一次提出，要“推进兴边富民政策的实施”。 基于有关兴边富民行动的调研和规划研究，笔者认为，兴边富民政策形成于区域差异政策，在推进过程中也应该体现区域差异性。因而，寻求兴边富民政策的区域突破口，对于“十三五”期间制定和实施兴边富民政策具有重要的现实意义。 一、构筑三大沿边区域因地制宜、整体推进的总体框架 我国沿边的东北、西北、西南三大地区资源禀赋不同，土地、人口、生产潜力、发展基础等各有不同，为提高兴边富民政策的有效性、针对性、前瞻性与整体实施效果，应该因地制宜地设计兴边富民政策，并通过体制机制改革，更好地推进兴边富民政策的实施。 东北地区具有较为广阔的土地资源，人口密度相对较小，城镇化水平较高，边境地区的森林、草原、河流、湖泊等资源存量较高，城镇居民与农村居民的收入水平相对较高，具有在沿边地区中率先全面建成小康社会的能力和潜力。应该充分利用国家推动沿边开放的有利条件，以开放引领经济发展与结构调整；充分利用东北沿边人少地多、资源丰富的特点，适度推动农牧业的规模经营，提高农牧业生产效率；结合国家资源枯竭型城市转型政策要求，推动沿边地区林业、矿业、农垦等资源型城市的结构调整，积极发展接替性产业；利用东北接近朝鲜、俄罗斯、蒙古等国的条件，以及森林、草原等旅游资源多样化和各地民俗风情各异的特点，积极发展现代旅游业。总之，要把政府和市场力量充分调动起来，推动东北沿边地区率先全面建成小康社会。与此同时，也应该发挥兴边富民政策“扶弱济困”的特点，援助那些非自愿性失业、非懒惰性贫困和有非正常性疾患的城乡居民。 西南地区人口密度较大，土地资源相对贫瘠，贫困人口数量较大，城镇化水平相对较低，基础相对较差。但是，西南地区紧邻人口密度相对较大、经济发展较快的东盟诸多国家，随着亚洲基础设施投资银行的建立和东盟各国基础设施的建设，中国与东盟各国基础设施互联互通的速度将加快。要围绕西南跨国通道建设和区域对外开放，积极推进西南城镇密集带的建设，不断提高城镇化水平；进一步吸引沿海地区的产业转移，并注重利用西南沿边丰富的植物资源发展现代旅游、现代生物医药等产业；进一步改造中低产田，妥善利用好跨境河流水利资源，提高农产品的区域自给水平；充分用好国家的兴边富民政策，加强对剩余茅草房和受地震严重影响的危旧房的改造；通过推动劳务输出、增进城镇化、设置守边职位等多种方式减少农业劳动力，多措并举提高沿边地区居民的收入水平；增强西南沿边地区居民的社会保障能力，推动精准扶贫、精准脱贫进程。 西北地区由于海拔较高，大部分沿边区域资源匮乏，面临着较为严酷的生产与生活环境。虽然土地辽阔，人口密度较低，但城镇稀疏，城镇化水平不高，面临较大的发展压力。应该充分利用西北沿边地区地处“丝绸之路经济带”前沿的有利条件，扩大向西开放步伐，扩大西北沿边与国外资源、要素、劳动力的流动；集约发展现代农牧业，提高农牧业的技术含量与规模化水平；适度提高城镇化水平，在城镇创造更多的就业机会；充分利用好国家对口支援政策，把外来援助与增强沿边地区自主发展能力结合起来，加大反贫困力度；进一步增强民族团结，加强对恐怖分离分子的打击力度；加强社会保障对西北沿边地区的支持力度，为城乡居民提供更好的公共服务。 在兴边富民政策的整体实施中，除了全面推动各个沿边地区的对内对外开放外，国家引导结构调整的政策应更加注重东北沿边地区；中央政府的援助性政策应偏重于西南和西北地区；促进地方政府之间对口支援政策应相对集中于西北沿边地区。此外，还要积极重视“稳疆兴藏”工作，维护西部沿边地区安全。 二、打造衔接“一带一路”的产业密集带与城镇密集带 随着亚洲基础设施投资银行、丝路基金等的组建，“一带一路”建设明显提速。“一带一路”的开拓，使跨国经济联系和往来增加并深化，国家之间的分工优势和经济互补得以加强，而沿边地区的增长潜力也会因为“一带一路”建设得到释放，有利于产业集聚和城镇集聚。 具体而言，东北沿边地区与蒙古、俄罗斯、朝鲜、韩国、日本山水相连，东北亚的合作会因为历史上草原丝绸之路的再兴而得到开拓，中蒙、中俄、中朝等国的资源禀赋具有较强的互补性，东北振兴离不开全方位扩大开放，通过中蒙、中俄、中朝对外通道建设，可与俄罗斯的亚欧大通道相联，中韩自贸区的建设也将有助于深化东北亚的经济合作，振兴东北沿边地区；西北地区与中亚诸多国家和南亚国家相邻相伴，中亚地区能源、土地等资源较为丰富，经由中亚延伸到欧洲的陆上通道不仅距离较短，而且沿线经济合作的潜力巨大，更好地建设西北向的“丝绸之路经济带”，将会对西北沿边地区的改革开放起到重要促进作用，释放西北地区的发展潜力，而中巴经济走廊的建设也有助于振兴西北沿边地区；西南地区与南亚和东南亚直接相连，南亚和东南亚是经济快速发展区域，其经济合作与开放程度不断增强，与中国的分工合作也不断深化，这一区域数个重要通道的建设，势必惠及西南沿边地区的经济发展。 总之“一带一路”的建设，将会把以往开放的内陆偏远地区变为开放前沿，沿边以往的弱势因而成为优势，这会促进跨国开放中的要素流动，为区域性产业发展和城镇扩张带来新动力。“一带一路”建设将秉持共商、共建、共享原则，深化与沿线国家之间的相互开放，实现与沿线国家发展战略的相互对接与优势互补，打通对外对内联系的“大通道”，畅通与“大通道”相联系的“静脉”与“毛细血管”，促进基础设施的互联互通、商品贸易的相互往来、投资并购的跨国交易、商人游客的络绎于道。通过“一带一路”的建设，将有助于打造沿边地区各类要素相对密集、功能结构更加合理并体现优势互补、布局优化的产业密集带与城镇密集带。 产业密集带方面，我们要充分利用沿边地处“一带一路”建设中外交汇区域的有利区位，围绕“一带一路”主轴线建设，建设一批包括现代制造、现代服务、绿色能源、现代农牧业等产业构成的产业集群，使产业发展依托于交通运输主轴、交通运输主轴支持产业基地建设的格局，使跨国交通大通道、中通道、小通道成为促进产业联系、产业分工、产业合作的重要桥梁，构筑传统产业与先进制造相结合、产业合理布局与产业有序转移相结合、优势产业率先发展与跨国产业有效合作相结合的产业相对密集带。 城镇密集带方面，应该按照沿线集聚、组团发展、功能协作、优势互补的原则，加强沿边地区的城镇密集带建设。沿边地区应围绕跨国基础设施互联互通的建设，引导人口资源要素向沿边城市和城镇流动，向大小通道前沿聚集，提高沿边地区城市和小城镇对人口的吸纳能力。通过增强中心城市辐射带动能力，扩大中小城市和小城镇专业化协作水平，并适度增量设置新城市或者新城镇，提升小城镇的集聚功能，有序引导各类城市和小城镇向功能性方向发展，形成以点带面、以线串点、集约高效、结构优化的城镇发展体系，增强整个城镇密集带的经济效益。 三、适度扩大兴边富民政策实施的区域内涵与外延 2014年召开的中央民族工作会议明确提出，要发挥中央、发达地区和民族地区三个积极性，对边疆地区、贫困地区和生态保护区实行差别化的区域政策。当然，不少沿边地区兼有贫困地区和生态保护区的特征，在兴边富民政策推进中还应该重视反贫困和推进主体功能区建设。这样，兴边富民政策在实施中才更能体现出加强边疆建设、惠及民生和可持续发展的综合职能。 从区域政策的历史来看，在西方国家，很长一段时间里政府实行差异化的区域政策主要着眼于解决所谓“问题区域”（ProblemRegion）的发展问题，这类政策往往是有针对性地落脚于特定区域，而不具备全面覆盖性，这也与西方各国普遍强调市场的效率性和政府政策的有限性与有效性相一致。大都市的拥挤、不发达地区的贫困和特定地区尤其是资源枯竭型城市的失业问题，都是政府区域政策要解决的重点问题。在我国，由于体制改革和对外开放的推进因素和对效率、公平在不同时期的强调重点不同，在改革开放后的一定时期实施过沿海发展战略等政策，在2000年以后，又先后实施了西部大开发、中部崛起和东北振兴的政策，加上沿海率先发展政策，构成了相对完整、覆盖整个国家版图的总体区域战略。由于我国是一个地域面积广大的发展中大国，在较长时期内从区域发展角度兼顾效率和公平具有其合理性。从国家区域政策重心看，也能看出党中央对区域发展总体战略的坚持，以及对重点区域发展的强调。 从重点区域发展角度看，国家强调了“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带等战略，近两年实施了上海自贸区的一系列改革开放政策，同时又在天津、福建和广东的一定区域复制和推广，这是强调对“潜力区域”增长能力的再发掘，从区域角度发掘“稳中求进”维持中高速增长新动力。同时，中央也强调对不发达地区的经济援助和推进不发达地区市县跨越式发展。比如，党中央重视加强“一带一路”建设、把基础设施建设重点放在中西部，国务院在新疆与西藏等沿边省市实施地改市的策略，国家强调贫困地区的精准扶贫开发等，都突出了党和国家支持不发达地区的政策导向。这类发展政策将直接惠及沿边地区的发展与建设，体现了直面“问题区域”和不懈解决“问题区域”具体问题的政策意图。 笔者认为，为更好地贯彻落实兴边富民的差异化区域政策，按照“问题导向”的原则，可以把兴边富民政策实施范围向政策空白区与政策薄弱区延伸。从“增量扩张”的角度看，毗邻沿边的“问题区域”应是兴边富民政策的外延扩张区域，这是以往兴边富民政策的空白区。比如，新疆的南疆三地州（喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州）可以整体纳入兴边富民的政策延伸区域。这是因为，保持南疆三地州的稳定有助于维护新疆沿边地区的安定，发展南疆三地州的经济也有助于新疆沿边地区的发展。从内涵上看，沿边地区资源枯竭型城市的接替性发展问题与棚户区改造问题、国有农牧场的基础设施建设问题、棚户区改造和职工社会保障问题、国有林场商业性采伐停止后的职工再就业问题、大集体改制后的职工安置与社会保障等问题，都无法脱离兴边富民政策的解决范畴，也需要政府多个部门加强政策协调和提供解决办法。除此之外，沿边地区的医疗卫生、教育、收入提高、边境居民护边补助提高等领域都涉及民生，而在以往兴边富民政策实施过程中，部门协作不够或者落实措施不实等现象，也可以并且应该在“十三五”的兴边富民政策中加以重视。 四、形成沿边“三线”相互支持的空间布局 兴边富民需要优化沿边县市发展空间，即以稳边安边、顾民惠民为基础，把巩固边防和改善民生结合起来，增强群众意识、大局意识、整体意识。为此，应该借鉴新疆等地探索的成功经验，探索推广“三线”设置、分层管理的思维，在兴边富民中完善沿边地区的科学布局。 在以边境县为基本管理单元的背景下，结合国家的边境管理政策、功能和重点，可以把边境地区划分为“三线”：边境一线为边境前沿由公安边防派出所管辖的行政区域；边境二线为边境一线与县城中间地带的行政区域；边境三线为县城行政区域和县城向内地延伸的行政区域。边境一线的农牧民通常兼有一定的守边职能，守边户为在边境一线通外山口、交通要道及国境沿线常年从事生产和生活，由边防部队、公安边防武警部队和县（市）地方政府明确赋予了具体守边任务的农牧民家庭。整体边境地区的区域管理，从政府政策管理角度来看，就是在边境县建立起“一线守边、二线固边、三线服务”的地方支持国防建设格局，使地方的经济与社会发展政策配合边防前沿安全分区管理需要；从边防军警维护安全角度来看，就是形成“一线堵——密集设点、二线截——加强巡逻、三线防——重视设卡”的分层管理模式，通过边防管理与边境防护，支持边境县区域经济与社会协调发展大局。 从政府管理和政策实施角度看，边境一线应集中力量改善边境居民特别是守边户的生产生活条件，建设较高标准的住房，完善配套基础设施，增加守边装备配备，扶持发展特色优势农牧渔业，提高边境居民的自我积累、自我发展能力，创造生产便利、生活方便、有利于家庭发展和后代成长的条件。鼓励边境居民贴边生产，对边境居民的生产与生活实施一定补贴。加强边境一线的基层政权建设，扶持边境一线行政村和自然村发展集体经济，提高边境乡村基层组织管理能力。积极探索和建立边境居民特别是守边户的土地和草场使用权、承包经营权的特殊传承机制，建设边境家庭牧场和农场，通过激励政策充实一线力量。 边境二线应重点加强交通、通讯、邮政、通水等工程建设，建立以双语教学为基本模式的幼儿和九年制义务教育体系，主要医疗功能齐全，社区基本建设配套，人口规模稳定，产业具有一定专业化特色，城镇化吸纳产业与就业的功能逐步提高，具备为边境一线提供基础教育、医疗、文化、技术培训等社会化综合服务的功能。 边境三线要根据边境城镇建设的特点完善城镇功能，增强小城市和中心城镇对边境前沿的支撑功能和对本行政区域经济的带动功能，完善城市和城镇功能分区，强化重点产业和既有产业园区对区域经济的引领作用。兴建综合保障性的医院，发展较高水平的高中和中等职业、专业技术学校，建设适合于行政管理区域需要的生产资料和农牧产品综合市场，加强与省会城市、内地和发达地区的信息交流与物流运输，为边境一、二线居民和外来的支边人才提供较高水平的安居、就业、培训、子女就学、社会保障等公共服务。