如何破解两岸渔业纠纷难题

□ 徐青

2014年3月15日，台湾苏澳籍渔船在彭佳屿东北方门里海域作业时，与大陆渔船发生绞网渔事纠纷。基隆海巡队巡防艇前往处理，五名海巡队队员登上大陆渔船检查，并让大陆渔船随台湾海巡船赴基隆接受调查与赔偿，引发大陆渔船抵制。

  两岸渔业纠纷涉及面较多，本文所指渔业纠纷限于大陆渔船“越界”遭台湾相关部门舰船驱离及其衍生事件、两岸渔船发生捕捞渔事纠纷及其衍生事件两类事件。

台湾当局立法划界，

强行驱离大陆渔船

  台湾海峡、东海、南海一直是两岸渔民传统捕鱼海域。长期以来，两岸渔民都在同一传统海域生产作业，大陆在领海海域始终向台湾渔民敞开怀抱，并维持在沿海设立接待台湾渔民的各类设施，提供避风、补给、供水以及救助等帮助。由于捕捞技术、环保理念以及各自渔业资源保护管理的法律规定差异，两岸渔民在这些海域、特别是临近台湾海域共同海上作业时，难免发生一些摩擦和纠纷。虽然大陆方面采取措施加强管理，积极引导大陆渔民有序作业，以减少纠纷，但长期以来，台湾当局立法划界，强行驱离“越界”捕鱼的大陆渔船的政策、作为，使得较为单纯的两岸渔业纠纷变得复杂。

  台湾当局自行以海峡中线为据，划定台湾渔业区。1998年1月，台湾当局立法通过“中华民国领海与临接区法”及“中华民国经济海域及大陆礁层法”法案，法案明定“临接海域区”为12海里至24海里，“经济海域”为200海里，在临接区海域的特定不法活动，可依法取缔。1998年2月，台湾当局修订“两岸关系条例实施细则”，规定依情节轻重，对“越界”的大陆渔船处以扣留船舶，没收渔具、渔货，然后驱离人和船，乃至没收其船舶的处分。

  为加大遏止大陆渔船“越界”捕捞的力度，1998年9月，台湾“行政院农业委员会渔业署”决定，大陆渔船只要进入台湾12海里“领海海域”，就一律没收渔具，捕鱼人员和渔船则强制驱离。2000年2月，台湾当局统合事权，纳编军方的“海巡部”、“警政署”的水上警察局和“海关”，成立“海巡署”，专责海防执法业务，并以扫荡两岸走私、偷渡和维护渔民沿海作业安全为工作重点。2004年，“海巡署”将执法范围从12海里扩展到24海里整个“临接海域区”，进入该区域的大陆渔船属于“非法越界”，按“两岸关系条例”论处。2011年12月，台湾立法部门三读通过“两岸条例”修正条文，未来大陆渔船“越界”捕鱼，不仅主管机关可以迳行驱离或扣留其船舶、物品，留置其人员或进行必要的防卫处置，还可处5万到50万新台币罚款。

  大陆渔船“越界”的主要发生地点在金马外岛、澎湖海域及台湾北方棉花屿、彭佳屿周边海域，另有少部分在东南沙海域等禁制水域。由于两岸“中线”没有明确地标，尤其金马与厦门海域相当狭窄，加上大陆渔民始终认为台湾海峡是中国领土，不清楚也不认同台湾当局的划界，导致两岸渔业纠纷不断。

纠纷频率随着两岸关系的

缓和明显上升

  两岸渔业纠纷出现以来，呈现以下几大特点：

  一是大陆渔船被“越界”驱离频率高。2010年台湾“海巡署”统计，从2007年到2009年，大陆渔船进入距台湾24海里内“台湾渔场”的次数已从5000余件上升达7400多件，而2010年1月至9月已达7972件；台湾12海里内大陆“越界”捕鱼的比例从2007年的16.2％跃升至2010年的30.2%。尽管台湾当局不断加重对大陆渔船的处罚力度，但2012年3月至12月统计显示，总计裁罚大陆渔船187艘、罚款金额3205万新台币；2013年1月至11月已裁罚大陆渔船252艘、罚款金额将近5000万新台币。

  二是不时爆发重大冲突事件。一类是大陆渔船因拒检而将登船的台湾保七（保安警察第七总队）员警、海巡队员挟持至大陆事件。第二类是大陆渔船遭驱离所致人员及船只的损伤事件。1997年台湾“陆委会”统计，自1993年至1995年8月，在驱离大陆渔船过程中，大陆渔民伤者18人、死者7人，共计25人（大陆的统计则有46人在金、马地区被驱离时死亡）。最近的一件是2011年1月14日，在小金门海域发生的两岸渔业冲突中，大陆渔民与台海巡队队员计6人受伤。

  三是发生频率随着两岸关系的张弛而有所变化。两岸关系紧张时期，由于两岸相关部门为避免渔业纠纷刺激两岸敏感神经，都加强对渔民的宣传教育，避免在海上横生枝节。而在两岸关系缓和时期或开放往来频繁地区，两岸渔业纠纷频率则明显上升。两岸“小三通”后，马祖海域两岸渔事纠纷越来越多。近来随着两岸关系和平发展，两岸渔业纠纷更加频繁。

损害两岸一家亲情感

  两岸渔业纠纷中的冲突事件，使得一些相关人员对彼此怀有愤恨心态。台湾地方当局为报复大陆渔民将台湾保警或海巡队队员劫持到大陆，加大了对大陆渔船的打击力度。如2003年9月“江少南”事件刚落幕，台湾“海巡署”就调遣高雄海巡队一艘装备有小型机炮、600吨级的“花莲”舰驰赴金门，支援由地方当局、“海巡署”合组的“金门护渔小组”在台湾南海岸扩大执行的“靖海专案”，追捕了13艘大陆渔船、逮捕了26名大陆渔民。岛内媒体称，此次“大规模的扫荡行动为数月以来仅见”。大陆渔民也不服台湾处置而群集抗议。如2011年1月14日小金门海域纠纷事发时，大陆渔民以无线电呼叫其他同伴，后续有28艘舢舨、83名大陆渔民冲进金门罗厝渔村，要求放船放人，当地海巡巡防区调动小金门岸巡队员、5艘巡防艇共80多人应变，队员荷枪实弹，情势一度紧张，双方僵持对峙5个多小时才平息事态。而民进党的恶意挑拨，更在岛内渔民心中埋下怨怼，甚至仇视大陆的情绪。

  在这样的背景下，台湾渔民普遍认为，“大陆渔船越界捕鱼，越来越变本加厉”，台湾渔民也不断抗议地方当局“不取缔”大陆渔船，“任由大陆渔船入侵捕鱼”。

  大陆渔民表示，如今两岸已经和平，不打仗了，他们只想找一口饭吃，希望大家好来好去，不应如此伤感情。

先从生态环保领域找到突破口

  两岸渔业纠纷长期不能解决的原因，关键在于台湾当局的政策立场，使得两岸渔业纠纷难以纳入两岸商谈。两岸中线以及两岸渔区的划分直接应对的是两岸的管辖权、司法权问题。在“一个中国”框架下，这些问题本不难解决，但由于民进党执政实行“一边一国”政策，而国民党当局则坚持“一个中国就是中华民国”，以“中华民国主权”下的对台湾的“完整治权”与大陆进行“对等地位”下的渔业谈判，使得台湾地方渔权与中国国家主权挂钩，大陆当然不能同意。故而两岸渔业谈判一直被搁置，迄今尚未建立处理渔事纠纷的正式机制，目前仍在两会机制下处理。

  既然两岸渔业纠纷在近期内无法得到根本解决，那么，是否有其他途径或办法可以降低纠纷的发生及其对两岸一家人情感的危害呢？

  可能的途径包括以下几个方面：一是民间先行。除了地方政府建立热线沟通机制外，民间团体也可以以民间协议方式解决，这方面已有可参考的案例。早在民进党执政时期，大陆就委托台湾民间团体“海峡两岸人民服务中心”就两岸渔业纠纷与大陆相关部门沟通处理。2001年台湾连江县当局与大陆马尾市成立对话窗口“两马交流协会”以后，两岸渔业纠纷也呈现减少迹象。2013年6月，浙江温岭市渔业团体拜访台湾宜兰苏澳区渔会，双方针对海上急难救助与渔事纠纷议题签署备忘录，使海上纠纷发生时能有畅通的沟通渠道，达到快速处理、降低伤害的效果。二是两岸加强渔业合作。如2008年以来，闽台渔业合作不断扩展，为解决两岸渔业纷争提供了路径。未来两岸通过共同开发远洋渔业资源以缓解近海作业竞争，也是减少纠纷发生的可行途径。三是大陆方面进一步采取措施加强大陆渔民海洋资源养护、渔业捕捞技术提升、守法作业的宣传教育，使两岸渔业生产在理念上一致，行为上认同，避免一方作业方式不当给另一方带来的生产不安全感，以减少纠纷。四是通过加强人道救援合作，厚积两岸一家人情感。

  为两岸渔民的正常作业提供保护，共同维护台海渔业生产的秩序，2010年10月，大陆提出愿意适时讨论两岸渔业合作的问题。鉴于马英九认为，“海洋资源的养护是世界性的问题，已要求农委会、陆委会、内政部等找出方向，与大陆协商”，台湾“农委会渔业署”也积极推动两岸两会洽商两岸渔业资源养护业合作相关议题，估计在未来，两岸渔业纠纷问题可能先从生态环保领域找到突破口。

  （摘自《世界知识》2014年第16期，有删减。作者为中国社科院台湾研究所研究员）

责编/李婷婷