城市化进程中浙江省少数民族流动人口研究

□ 邹日强

  一、浙江省城市少数民族流动人口的基本状况及其原因

  根据“五普”统计，浙江省少数民族达53个（只缺德昂族和保安族），人口总数有39.97万人，比“四普”时增长18.26万人，增长率85.84%。增长速度明显高于全省总人口以及全国少数民族总人口的增长速度。目前万人以上人口的少数民族有7个，世居浙江省的少数民族有畲族、回族和满族等，其他的少数民族人口一般是新中国成立后，特别是改革开放以来随工作、经商或婚嫁而定居浙江省的。

  据2012年1月统计，浙江省有流动人口1800万左右，其中少数民族流动人口占本省的8.76%，主要集中在经济发达的大中城市，其中温州市和宁波市分别达到35万和34万，台州市和金华市各18万，杭州市16万，嘉兴市、绍兴市分别有11万。

  由于工作的流动性，少数民族流动人口分布在各城市的各个地方，表现出大分散的特征。但是由于少数民族流动人口的风俗习惯、文化背景、宗教信仰不同等原因，他们初次走进城市时，喜欢群居，以地缘、民族或是老乡为主的聚居现象十分普遍。然而，随着少数民族流动人口在城市居住时间的延长，对城市生活日益熟悉以及工作变动导致他们之前居住形式的改变，使得少数民族人口居住逐渐呈现分散化。因此，浙江省少数民族流动人口的居住形式随时间和环境在不断变化，但总体上呈现“大分散、小聚居”特点。

  目前，由于浙江省的少数民族人口大多是青壮年，他们相比较于城市人口，受教育年限相对较短。从全省统计来看，少数民族流动人口中占比率最大的是初中文化程度者，其次是小学文化程度者，两者之和占到全部少数民族流动人口的75%以上，在城市里处于弱势地位。而“教育方面的差异会影响民族成员的职业分布”。因此，他们就业水平都普遍很低，不是从事于基础服务领域工作，就是干一些临时性的重体力劳动。而且从事的工作范围比较广泛，但主要还是集中某些行业里，如餐饮业、制造业或运输服务业等岗位上，经济收入普遍较低。

  当前，浙江省少数民族流动人口主要来源于西南少数民族地区，由于西南少数民族地区经济水平相对落后，特别是近几年，与全国整体经济发展水平差距有进一步扩大的趋势，成为少数民族人口流入浙江省经济发达城市（如杭州、宁波、温州等）的重要推力。

  浙江省地处东南沿海地区，城市经济处于高速发展时期，较高的劳动就业率、优越的城市化环境成为吸引少数民族流动人口迁入浙江省城市的强劲拉力。从浙江省近三年统计可以发现，在少数民族就业较为集中的几个行业就业环境较好，容纳人员逐年上升。他们流入浙江省各城市的目的十分明显，即以经济行为为主。

  除此之外，还有个人动力因素，包含个人的兴趣、志向、职业生涯规划等因素对个人流动方向的导向力，随着流动人口受教育水平的不断提高、个性化追求的差异、区域经济发展差距的逐渐拉大，个人动力的影响将会对少数民族人口流动产生更大的影响力。

  二、少数民族流动人口对浙江省经济社会发展的影响

  （一）少数民族流动人口对浙江经济发展的影响

  浙江省城市都是多民族的城市，少数民族流动人口对于浙江省城市经济的发展和腾飞做出了重要贡献。

  首先是有利于城市劳动力的合理调配，流动人口给城市的运转和发展提供了丰富的劳动力资源，不仅在总量上增加了城市劳动力，而且对城市劳动力的重组提供了广阔空间。城市通过市场机制为流动人口进入城市寻求工作提供了机会，同时也通过制度力量把流动人口聚集在特定行业和工种里，进一步促进流动人口就业观念的转变。对于促进各城市经济的协调发展做出重要力量。

  其次是有利于推进浙江省城市建设，经济发展促进少数民族流动人口涌入城市，这是市场的需要，也是城市对一般劳动力的需要，不仅扩大了城市的消费市场，促进了经济的发展，也推动了城市化的进程。大量流动人口涌入城市促进政府不断加大对公共资源投入和基础设施建设，在一定程度上，进一步促进了城市化的发展。

  （二）少数民族流动对浙江社会发展的影响

  少数民族流动人口服务与管理是关系到城市稳定的重要因素之一。少数民族流动人口对城市社会关系的发展发挥了积极作用。

  首先，加深了汉族对少数民族的认识和尊重。随着城市化进程的加快，越来越多少数民族流动人口涌向城市的同时也将本民族的文化特色传播给城市的居民，极大地丰富了城市的文化内涵，将极大地推动浙江城市多元文化的发展。

  其次，增加了人们对公民意识的理解，提升了“多元一体”的中华文化的凝聚力。少数民族的流动加深了不同民族之间的相互联系与认同。市场经济驱使少数民族从不同地区进入城市，通过合理劳动获取家庭收入，改善家庭生活，在日常的工作中，也学习到了谋生的技能和一些先进的管理方法；同时，城市的工作和生活也让他们认识了外面的世界，增长了知识，提高了文明意识和法制观念。“多元一体”的文化格局是中国文明的传统表现，也是中华文化的特征。少数民族人口的流动改变了城市原有的民族结构，使城市的多民族化特点进一步显现。

  然而，由于各民族同胞在工作、生活等方面存在着差异，又不了解城市的相关法律、法规和管理制度，容易产生一些误解和纠纷，少数民族人口流动规模越大，其带给流入城市的消极影响也越突出。少数民族人员在适应城市生活的过渡阶段难免发生一些特有的问题，这会给城市少数民族人口管理工作带来压力。

  从同化论的角度分析，一部分流动人口在融入了当前社会环境后，很快就能跟上城市的发展步伐，为城市化发展做出自己的贡献的同时也实现了自身价值。从多元文化论的角度来看，另一部分流动人口在接收城市新生活的同时也为城市化进程注入新的文化、思想，为城市发展增添了新的血液和活力，带动了多元化经济、文化发展。

  三、浙江省加强少数民族流动人口服务和管理的对策措施

  （一）目前少数民族流动人口服务和管理出现的问题。

  1.思想认识存在偏差。

  由于民族知识和民族政策普及不够，相关部门对少数民族流动人口问题的关注度不高，没有真正认识到少数民族外来流动人口在新形势下城市民族工作中的特殊性和必然性；没有认识到做好少数民族外来流动人口各项工作对巩固民族团结、构建和谐社会有着极其重要的意义。还有人对少数民族流动人口的服务和管理认识不高，工作主动性不够，不发生问题看不见，发生问题办法少，缺乏依法行政、依法管理、依法办事的意识。在民族散杂居地区，少数民族流动人口容易形成教育与宣传、管理与服务的盲点，很多民族事务往往处于放任自流的状态。

  2.配套政策不够健全。

  目前，我国一些相应的民族工作法律、政策已明显滞后，像《城市民族工作条例》等法规是上个世纪90年代初制订的，相关的民族立法存在配套性、可操作性差的问题。国家对少数民族聚居区和少数民族散杂居地区的很多民族政策、法规都不尽相同。少数民族流动人口一般来自少数民族聚集地，那里的少数民族政策往往与流入地有较大偏差，少数民族流动人口的一些利益诉求尚不能一一满足，这种情况也易造成少数民族流动人员对流入地政府部门管理与服务的不理解和不满意，埋怨民族政策落实不到位，对少数民族待遇不公平等。由于相关政策规定严重滞后，工作中无法可依，流入地城市政府部门也或多或少地存在着不愿管、不敢管、无力管的情况。

  3.服务管理效果不佳。

  由于我国的民族地区经济发展滞后，贫困地区的少数民族流入我省打工经商人口正逐年递增，给城市管理工作带来了一定的困难。少数民族流动人口的“流动性”大，工作和居住地不稳定，建档登记难以做到及时全覆盖，情况掌握不及时不全面，给服务和管理工作带来很大难度。在管理过程中，部分行政管理人员管理方式落后、执法方式简单粗暴，极易使矛盾和纠纷激化。而且，少数民族外来流动人口大多具有宗教信仰，经常在宗教活动场所聚集，加之他们与少数民族地区联系密切，一旦矛盾纠纷加剧，往往会造成事件升级。少数民族流动人口背井离乡，有的拖儿携女生活十分贫困，子女的入托、入学问题，生病治疗问题、困难救助问题等等，可以说没有任何经济社会保障救助。当前，负责少数民族外来流动人口的服务体系尚未形成，少数民族正当合理的诉求得不到及时反映和有效解决。一些相关部门由于对少数民族流动人口的特点，如语言、风俗习惯不了解，以及对民族政策掌握不够，使少数民族外来流动人口应该享受的政策待遇往往得不到落实。

  4.协调团结不够到位。

  一般情况下，少数民族流动人口在文化渊源、身份认同、风俗习惯、思想观念、民族心理等方面，往往存在较强的独特性。虽然，他们在城市的劳动、生活和创造中，促进了城市和各民族的共同发展进步，但在融入当地方面一直存在诸多障碍。同时，少数民族流动人口，绝大部分是到城市务工和经商，他们内部形成了以区域为特征的诸多群体，不同群体间有不够团结现象。政府管理部门在排查化解这方面矛盾隐患、开展民族团结工作方面，尚存在薄弱环节。

  （二）加强少数民族流动人口服务和管理的对策措施。

  1.加强政策宣传，实现正确引导。

  要共同创造良好的社会舆论大环境，大力加强马克思主义民族观的教育宣传工作，有针对性地进行政治思想教育。政府部门应以多层次、多渠道、多样化宣传教育活动，来加强人们对民族知识民族政策的了解，增强做好少数民族流动人口工作重要性、必要性的认识，牢固树立“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、少数民族之间相互离不开”的观念，教育各族群众相互尊重对方的文化与宗教信仰，营造民族团结的良好氛围。定期在社区、宗教场所宣传栏进行宣传，让少数民族流动人员了解党的民族政策，自觉依法开展各种活动。公安、城管、工商等行政执法部门更要掌握民族知识，严格依法办事，切实维护少数民族流动人口的合法权益。在执法过程中，要多尊重少数民族的风俗习惯，避免产生不必要的误解。有条件的地区，要建立少数民族外来流动人口联系制度，对其进行党和国家民族政策以及法律、法规的宣传，及时了解少数民族外来流动人口的各种信息动态，积极引导其适应城市生活。

  2.完善法规制度，实现依法管理。

  根据实际情况，出台关于对暂住或流动少数民族人口的服务和管理法规，把对暂住或流动少数民族服务和管理工作纳入法制管理轨道。建议修订《城市民族工作条例》，加大《浙江省少数民族权益保障条例》《浙江省清真食品监督管理条例》等相关制度的执法力度。建议出台少数民族流动人员服务和管理的相关政策文件，对此项工作列入城市政府财政资金支持，以期政府部门切实做到依法行政、文明执法。同时，要进一步在全社会加大民族法律、法规和民族基本知识的宣传，教育和引导少数民族流动人口了解有关法律、法规和有关政策，不断增强其法制观念和法律意识，并自觉服从工商、治安、城管等部门的管理。坚持“依法办事、保护合法权益”的原则，在充分尊重少数民族风俗习惯的前提下，坚持法律面前人人平等的原则，依法处置涉及民族群众的各类矛盾纠纷，防止矛盾扩大化和问题复杂化。

  3.探索多种途径，加强服务管理。

  在少数民族流动人口比较集中的地方成立少数民族流动人口管理组织，设立固定办公场所，配备专人负责，实施相应的服务和管理职能。对少数民族流动人员进行定时走访、开展联谊活动，培养他们对城市的感情，让他们融入城市生活。目前，浙江省11个市已全部成立了流动人口服务和管理协调机构，57个县（市、区）成立了流动人口服务和管理专门机构。为此，对少数民族流动人口的服务和管理工作，有条件的地方可以成立专门机构，与流动人口服务和管理机构合署办公，两块牌子一套人马；没有条件的地方，可以在流动人口服务和管理机构中分项管理少数民族流动人口，责任到人。在政策允许的范围内，为少数民族流动人口提供各种绿色通道，让他们享受务工、经商、就业培训、法律咨询、子女学习、饮食等全方位的公共服务体系。

  4.加强沟通联系，实施多方联动。

  要建立和形成快速、有效地信息反馈制度，形成党委和政府统一领导，有关部门相互配合、齐抓共管的工作机制。由公安部门摸清少数民族流动人口基本情况，建立专门的少数民族流动人员信息库，通过城市人口基础数据库系统，及时、全面、归口分发给各职能部门，实现资源共享，采取区分对待。各职能部门各司其职，密切协同，党（团）组织服务网格帮助少数民族流动人口党（团）员找到组织并参加组织生活；政协、人大指导街道等有关部门对少数民族流动人口中人大代表、政协委员开展相应活动；工商、人社部门及时告知就业、培训等信息；教育部门依据义务教育与延伸教育的衔接政策，跟进再教育服务；卫生、计生部门把少数民族流动人口纳入社区公共卫生计生服务范畴；文化、体育部门及社区居委会鼓励专长人员加入本地群众性社团组织、协会等；民宗部门指导各宗教场活动场所教职人员引导宗教信仰人员依法自愿到合法宗教场所参加各类宗教活动。要遵循“信息共享、依法管理”的原则，妥善处理涉及民族方面的群体性事件。此外，还要投入一定的资金，以保证处理涉及少数民族突发事件工作正常运行，使问题能够有效、及时、快速地得到解决，切实维护社会安定和民族团结。在加强城市内部各部门间合作的同时，还要加强与少数民族流动人口流出地同一层级政府相关部门的合作。可以通过多种形式进行协同管理，如签订互相合作的备忘录，互通招工就业与劳动力输出信息，组织劳动技能培训，宣传介绍民族知识民族政策和当地社会经济发展情况，携手解决少数民族流动人口的共性问题。

  （作者系宁波大学党委委员、统战部部长、副研究员）

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